「本文来源：南方周末」
年8月27日，面对法律援助律师钱敏娜，王倩（化名）表达了自己的困惑：醉酒驾驶时，她和其他车主发生剐蹭，已经私下协商和解，为什么检察院还要对她提起公诉？
钱敏娜向她解释，发生剐蹭是民事责任，醉酒驾驶则需要承担刑事责任，会以危险驾驶罪定罪处罚。经过沟通，钱敏娜向浙江金华市金东区检察院提交了律师意见书，认为王倩饮酒量不多，开车距离较短，并且事故后果轻微，没有人员伤亡，建议检察院作相对不起诉处理。
这是金华年8月试点“刑事案件审查起诉阶段律师辩护全覆盖”以来，钱敏娜接到的第二个法律援助案件。
南方周末记者注意到，自年起，湖北黄石、上海崇明、江苏泰州等地陆续开始了刑事案件审查起诉阶段律师辩护全覆盖的试点工作，宁夏则以自治区司改专项小组的名义，从年起推动这项试点。
相比审查起诉阶段，刑事案件在审判阶段的律师辩护全覆盖试点工作开始得更早。
年10月，北京、上海、浙江等8个省（直辖市）先行试点，对审判阶段适用普通程序审理的案件，被告人没有委托律师的，由法律援助机构指派律师辩护。年1月，试点被扩大到全国。
北京大学法学院教授陈永生认为，一些地方在完成审判阶段的律师辩护全覆盖后还有余力，积极把律师辩护全覆盖向前推进到审查起诉阶段，“是一个非常好的尝试”。
（人民视觉/图）
检察官“心里也发慌”
“这是刑事司法改革不断深化过程中产生的实践需求。”据中国政法大学国家法律援助研究院院长吴宏耀观察，目前各地陆续开展刑事案件审查起诉阶段律师辩护全覆盖的探索，和检察机关一系列改革有关，如发挥检察机关在审前阶段认罪认罚中的主导责任、大量犯罪案件适用认罪认罚程序、亟须扩大检察机关不起诉裁量权的改革趋势等。
年8月，金华市检察院、司法局开始推动为期半年的审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作，对没有委托辩护人的刑事案件，由法律援助机构指派律师为犯罪嫌疑人提供辩护，试点范围包括金华市本级、金东区和浦江县。
试点开始前，金华市检察院第一检察部主任夏云在浦江县召开了一次和检察官、律师的座谈会。
会上，关于认罪认罚从宽制度实践的讨论很热烈。
“有时候我们自己心里也发慌。”一位基层检察官表示，在认罪认罚具结书签署过程中，值班律师在场发挥的作用不大，“问两三句‘认不认罪？对量刑有没有疑义？’就签字，拍屁股走人了”，作为检察官，有时也会担心，犯罪嫌疑人“像小绵羊一样”，什么都认了，整个过程中也没什么疑问，会不会有什么问题？
不少一线检察官都有同感：由值班律师在审前阶段提供法律帮助是不够的。
刑诉法规定，值班律师主要有两方面的职责：一是基本职责，为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供基础性法律帮助，如提供法律咨询、必要的程序性帮助等；另一个是在认罪认罚案件中的特殊职责，也就是说，在审查起诉阶段，需要值班律师就特定事项陈述意见、在嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场。
夏云在调研时发现，实践中，值班律师在认罪认罚见证中发挥的作用有限。他举例，金华市一个基层检察院，同一天有3个公诉人要提审，每个人要负责提审三四名犯罪嫌疑人做认罪认罚，而看守所只有一位坐班的值班律师负责见证，领固定工资，“不会去阅卷，也不关心案子情况怎么样”。
江苏泰州在年10月也启动了为期一年的审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作。泰州司法局法律援助中心主任田璐打了个比方，值班律师的法律帮助就像是点快餐，“吃完就走”，介入到案件的深度不够。而法律援助律师的介入，类似于在饭店包间吃饭，犯罪嫌疑人有了一对一的辩护服务，更能获得实质性的帮助。
在吴宏耀看来，值班律师和法律援助律师之间存在本质不同。我国的值班律师制度最早在年刑事案件速裁程序试点时正式提出，值班律师在值班时段内为不特定数量的轻罪案件犯罪嫌疑人、被告人提供临时性法律帮助。
但是，因为认罪认罚从宽制度也适用于重罪案件，在这种情况下，吴宏耀认为，希望值班律师能够保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性，存在两难：一方面，认罪认罚需要确认犯罪嫌疑人是否认罪，以及通过协商确定量刑，如果没有阅卷、会见，值班律师就没法提供针对性的法律意见；另一方面，如果赋予值班律师更多的诉讼权利，要求值班律师从事太多的诉讼活动，又会带来新的问题诸如，是否会混淆值班律师与法律援助律师之间的界限？作为准辩护人，值班律师需要承担什么责任，享有什么样的办案补贴？
由于值班律师的局限性，犯罪嫌疑人对认罪认罚的过程没有完全理解，或是检察官在办理案件时对罪名适用上判断上存在不精准的情况，导致一些案件到了法院审理阶段，法律援助律师在法庭上对刑期“讨价还价”。也有人在判决后继续上诉，或者在服刑阶段还提出申诉。
在金华浦江县检察官陈明南看来，这种情形增加了他们的诉讼成本。认罪认罚案件一般通过简易程序审理，庭审时间在15分钟左右。在犯罪嫌疑人不认可认罪认罚后，简易程序要换成普通程序，当天庭审可能无法进行，之前为认罪认罚做的工作也全部作废。
陈明南认为，在没有法律援助律师参与的情况下，审查起诉阶段对犯罪嫌疑人的释法说理无法到位，“我们说的内容，犯罪嫌疑人更多的是怕，不是真正理解，但律师作为第三方，会让犯罪嫌疑人感觉更可信，更有保障”。
辩护重点须转移
尽管刑事案件中，对律师辩护有进一步扩大的需求，但目前的覆盖范围仍然较窄。
在法治建设发达国家如法国、意大利等，如果犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，都能得到一名指派的辩护人的帮助。日本的刑事辩护率高达99%，有些犯罪的辩护率达到%。
目前中国的辩护率还相对较低。中国法律援助制度在20世纪90年代建立，根据刑诉法规定（年全覆盖之后就不局限于这些人了），能获得法律援助的局限于未成年人，盲、聋、哑人，尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人或可能被判处无期徒刑、死刑的人。
年，司法部、最高法联合发文，推动刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点，在北京、上海等8地率先开展，年1月将试点扩大到全国。年9月24日，司法部副部长熊选国表示，截至目前，全国刑事案件律师辩护率达到66%。
对于试点将律师辩护全覆盖限定在审判阶段的做法，陈永生认为，这和各地法律援助力度不平衡，总体来看法援经费不足有关。
中国政法大学终身教授陈光中等人撰写的文章《刑事辩护法援制度再探讨》指出，年中国法援经费总额为26.51亿，仅占全国财政支出中的0.%，而法治发达国家和地区，比例一般在0.1%-1%之间。
审判阶段直接关系到案子的判决结果，陈永生认为，在资源有限的情况下，优先覆盖审判阶段是正确的。“当然，辩护律师仅仅在审判阶段介入是不够的。”他表示，特别是随着认罪认罚从宽制度的建立，审查起诉阶段在刑事案件办理中处于愈发重要的地位。
年10月26日,新修改的刑诉法施行,认罪认罚从宽制度被正式写进刑诉法。年3月8日，最高检检察长张军在最高检工作报告中指出，年全年认罪认罚从宽适用率超过85%；量刑建议采纳率接近95%。一审服判率超过95%，高出其他刑事案件21.7个百分点。
中国政法大学教授樊崇义认为，这给刑事辩护工作带来了新的机遇和挑战，辩护重点必须及时由庭审辩护转向审前辩护。
金华市司法局公共法律服务管理处副处长柳小华表示，也正是基于这个背景，考虑把律师的法律援助关口前移到审查起诉阶段，“发挥律师在审查起诉阶段，特别是认罪认罚工作中的作用”。
最高检第一检察厅厅长苗生明曾撰文指出，认罪认罚从宽制度中，控辩协商是关键，其核心正是量刑。从检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用出发，应当积极推动量刑建议的精准化。
这对检察官办案的精细程度提出了更高的要求，客观上需要律师在审查起诉阶段就介入。
夏云介绍，在金华，一名员额检察官每年平均要办两三百件案子，尤其在外来人口较多、人员结构复杂的地方，案件数量更多。虽然检察官办案尽量精细，但时间有限，精细程度难免会打些折扣。
审查起诉阶段由律师提出意见，在夏云看来，对检察官来说也是“兼听则明”，能够更加客观公正地处理案件。
年5月，经过调研后，夏云着手准备和金华市司法局沟通，共同推动审查起诉阶段律师辩护全覆盖的试点工作。经过调研，选择了案件数量中等、律师数量基本可以自给自足，并且地方司法局、检察院都支持这项试点工作，财政也同意拨款的金东区和浦江县作为试点。
浙江省检察院检察长贾宇对金华的试点工作作出批示，认为这是打造检律关系标杆的重要举措，“说到底，就是要尊重律师依法履职，支持律师更好履职”。
如何确定覆盖范围？
在宁夏以及金华、黄石等地的试点中，只要犯罪嫌疑人在审查起诉阶段没有委托辩护人，一律指派律师提供辩护。
宁夏从年8月开始试点。据《检察日报》报道，截至年2月，4个试点检察院共受理审查起诉案件件人，检察院通知法律援助机构指派律师人，占受理总人数的74.6%。这意味着，多数刑事案件犯罪嫌疑人在审查起诉阶段没有委托律师。
也有一些试点地区，对“全覆盖”的范围做出了不同条件的限制，各地差异较大。
年起开展试点的上海崇明区，对覆盖范围通过刑期长短进行限制：对可能判处3年以上有期徒刑的，应当指派律师辩护；可能判处1年以上3年以下有期徒刑的，可以指派律师辩护。
江苏如皋在年10月开展试点，犯罪嫌疑人是否适用认罪认罚成了判断标准：对适用认罪认罚的，通知值班律师提供法律帮助；不适用认罪认罚且没有委托辩护人的，指派律师辩护。
福建厦门则针对没有委托辩护人的外国人和港澳台地区犯罪嫌疑人指派辩护律师。厦门检察院曾发文解释，这是因为当地检察官在审查起诉中发现，这类犯罪嫌疑人没有辩护人的占比较高，在本地没有固定住所和近亲属，没有条件委托辩护人，也不好提供经济困难的证明等而无法获得法律援助。
“最难的就是怎么去界定案件范围。”泰州司法局法律援助中心主任田璐说，试点实施办法出台前，市司法局、检察院花了近半年时间讨论这一问题。
与已经开展试点的地方做过交流之后，田璐认为，对案件不区分条件，“眉毛胡子一把抓”地纳入检察院通知辩护的范畴不太合适，有些浪费国家资源。至于上海崇明按刑期划分范围，田璐担心在实际操作过程中运用比较困难，检察官有时难以界定犯罪嫌疑人的刑期到底是3年以上，还是3年以下。对此，崇明区一名检察官告诉南方周末记者，这一问题影响不大。检察官根据犯罪数额、犯罪情节，可以根据法定刑的刑期进行初步判断，如果觉得量刑界限模糊，一般会直接指派法律援助律师。
泰州最终选择按罪名的类别确定覆盖范围，将刑法规定的个罪名中个罪名纳入扩大通知辩护范围。在具体罪名选择上，着重于司法实践中比较重大、疑难、复杂的罪名。
田璐介绍，经过测算，泰州一年增加的法律援助案件在大几百件，按照每起案件审查起诉阶段四天工作量、每天平均工资水平元计算，财政每年需要支出万左右。各个区县每年需承担十余万，占财政支出的比例不高。
夏云对参与试点的浦江县进行过测算，对没有委托辩护人的刑事案件全部指派法律援助律师，财政支出会增加80万-万元。对于浦江来说，这不算个大数目。浦江司法局局长曾表示，这笔支出有利于化解社会矛盾，是花在了刀刃上。
在吴宏耀看来，目前不同的地方用自身的实践经验提出各自的覆盖范围标准，再通过实践效果，研究哪个更合理、更公正，“恰恰是试点的意义所在”。
他倾向于以3年刑期作为界定标准，以此区分重罪和轻罪。判处3年以上有期徒刑的人数占比在20%，从财政负担上看，完全在可接受范围。
吴宏耀认为，法律援助作为一种基本公共法律服务，要和社会经济的发展程度相适应，控制在财政可承担范围内，“当然，随着经济发展，我们期待刑事案件律师辩护全覆盖能够拓展到所有案件的侦查、审查起诉和审判环节”。
南方周末记者韩谦